Disiplinsizlik fiilini işledikten sonra başka bir kadro görev yerine atanmak suretiyle daha önceki görevinden ayrılan genel kolluk personeli hakkında disiplin soruşturmasının hangi disiplin amiri/kurulunca yapılacağı ve duruma göre disiplin cezasının hangi disiplin amiri/kurulunca verileceği hususu son dönemde yetki unsuru bakımından idari yargıyı meşgul etmektedir.
Giriş
Hiyerarşik Bağın Kesilmesi
Disiplin Cezasının Üç Aşaması
Disiplin Cezasının Hukuki Niteliği ve Hukuki Denetimi
Devlet Memurlarındaki Durum
Genel Kolluk Personeline Özgü Durum
Eski Düzenleme
Hükmün Anlamı
Uygulamadaki Sorunlar
Disiplin Soruşturması Kavramı
Disiplin Cezalandırma Yetkisi
Çözüm Önerisi
Giriş
Bu yazıda genel kolluk disiplin hukukunda, idare hukukunun temel ilkeleri, 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 7068 Sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabul Edilmesine Dair Kanun çerçevesinde soruşturma ve cezalandırma işlemlerindeki yetki sorunlarının disiplin amirleri/kurulları tarafından nasıl anlaşılması gerektiği konusunda bağlayıcılığı olmayan kişisel hukuki mülahazalar sunulacaktır.
Hiyerarşik Bağın Kesilmesi
YETKİ bakımından bir hukuka uygunluktan söz edebilmek için genel kolluk disiplin hukukundaki yetki kurallarını kavramsal temelde burada kısaca ifade ederek konuyu irdelemeye başlamak istiyoruz. Öncelikli amacımız nazari bilgilerle okuyucuyu sıkmaktan kaçınarak meselenin hukuken çözümünün nasıl olabileceğini ortaya koymaktır.
Bilindiği üzere kolluk personelinin başka bir kadro görev yerine atanması durumunda artık, personelin daha önce bağlı olduğu amiri ile arasındaki hiyerarşik bağ da ortadan kalkmaktadır. Hiyerarşik bağ askerlik ve polis jargonunda emir-komuta ilişkisi olarak da adlandırılır. Hiyerarşik bağın kalktığı durumda eski amirin maiyeti üzerindeki tam ve genel bir kontrol ve söz sahibi olma anlamına gelen hiyerarşik yetkilerini (Emir ve talimat verme yetkisi, ast makamın yaptığı idari işlemi geri alma, kaldırma, düzeltme ve değiştirme yetkisi, denetim ve gözetim yetkisi, inceleme ve araştırma yapma yetkisi, disiplin soruşturması yapma/yaptırma ve cezalandırma yetkisi, atama, izin verme, sicil verme, ödül verme, özlük haklarını düzenleme yetkisi gibi) artık o personel üzerinde kullanabilmesi mümkün olamayacaktır.
7068 Sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabul Edilmesine Dair Kanunun 3.Maddesinde Amir; “Kadro ve kuruluş yönünden bağlı olunan kimse ile amir olarak yetkilendirilmiş olan diğer kişiler” ve Disiplin amiri; “Bu Kanun ile disiplin cezası vermeye yetkili kılınmış ilk amir” şeklinde tanımlanmaktadır. Kanunun bu tanımlamasından anlaşılacağı üzerine, bir disiplin amiri olabilmenin ilk koşulu amir olmak, yani maiyetin kadro kuruluş yönünden hiyerarşik bağ ile kendisine bağlı, hiyerarşik yetkileri o maiyet üzerinde kullanabilen kişi olmak gerekir. Başka bir görev yerine atanma ile bu bağlantının kesileceği ortadadır.
Disiplin Cezasının Üç Aşaması
Kamu Görevlileri Disiplin hukukunda, disiplinsizlik fiilini işleyen kamu görevlisinin disiplin cezası ile tecziyesine kadar olan idari işlemlerini (prosedür); ceza muhakemeleri usulündeki ceza yargılama sürecinden esinlenerek, üç aşamalı bir idari işlem olarak görmek mümkündür:
1 nci Aşama: Disiplinsizlik fiilini öğrenen disiplin amirinin “disiplin soruşturması açılması ve soruşturma heyetinin oluşturulması” emrini vermesi (Ceza Yargılamasında Suç teşkil eden fiilden haberdar olan Cumhuriyet Savcısının Suç Soruşturmasına başlaması)
2 nci Aşama: Disiplin soruşturma heyetinin disiplin soruşturmasını tamamlayarak, fail hakkında disiplin ceza teklifini veya disiplin cezası vermeye yer olmadığına ilişkin teklifini disiplin amirine/kuruluna sunması (Ceza Yargılamasında Cumhuriyet Savcısının şüpheli hakkında İddianame düzenlemesi veya Kovuşturmaya Yer Olmadığına Kararı vermesi)
3 ncü Aşama: Disiplin Amiri/Kurulunun teklif edilen disiplin cezasına veya disiplin cezası vermeye yer olmadığına karar vermesi (Ceza Yargılamasında mahkemenin sanık hakkında mahkumiyet veya beraat kararı vermesi)
Disiplin Cezasının Hukuki Niteliği ve Hukuki Denetimi
Disiplin soruşturmasında duruma uygun düştüğü ölçüde ceza hukuku ilkelerinden de istifade edilmektedir. Ancak bu husus, disiplin cezası işlemlerinin, Doktrin ve Danıştay’ın da üzerinde görüş birliğinde olduğu üzere aslında idari işlem olduğu gerçeğini değiştirmemektedir. Bu sebeple tıpkı idari işlemlerin tesis edilmesinde olduğu gibi disiplin cezalarında da asıl olarak idari usullerin uygulanması gerekmektedir.
İdari İşlemler “yetki”, “şekil”, “sebep”, “konu” ve “amaç” olmak üzere beş kurucu unsurun hukuka uygun olarak yerine getirilmesi halinde hukuken geçerlik kazanırlar. Başka bir deyişle bu unsurlardan birinde bile bir hukuka aykırılık söz konusu ise idari işlemler sakatlanır ve iptal yaptırımına tabi tutulması gerekir.
Yukarıda ifade edilen üç aşamalı prosedür, idari işlem teorisinde; karma işlemler olarak adlandırılan işlem türünün tipik örneklerinden biridir. Buna göre karma işlemler, birden çok idari merciin iradesinin, aynı yönde, aynı konuda ve aynı amaca yönelik olarak belirli bir sıra izleyerek açıklanması suretiyle oluştuğu işlemlerdir. İlk iki işlem olan “disiplin soruşturması açılması ve soruşturma heyetinin oluşturulması” emrinin verilmesi ve disiplin soruşturmasının tamamlanması işlemleri icrailik niteliği olmayan (hazırlayıcı) işlem olarak ifade edilmektedir. Bir disiplin cezası verme işleminin iptal davasında ileri sürülebilmesi için bahsedilen üç aşamanın da tamamlanması, yani işlemin icrailik karakteri kazanması yani idari işlemin kolluk görevlisi hakkında uygulanmaya, sonuç doğurmaya hazır hale gelmesi gerekmektedir. Ancak ikame edilen iptal davalarında sadece son işlem yani cezalandırma işlemi değil, bu işlemin maddi ve hukuki sebepleri olan disiplin soruşturması ve soruşturma açma ve görevlendirme işlemlerinin de hukuki denetime tabi tutulması adil yargılanma hakkının bir gereği olarak tecelli etmek durumundadır.
Bir disiplin cezası verme işleminin hukuki denetiminde en önemli unsurlarından birisi de, yazımızın konusu olan; idari işlemin yetki unsuru bakımından hukuka uygunluğunun denetimidir. YETKİ UNSURU; idari kurum, makam veya kişinin, söz konusu idari işlemin tesis edildiği veya kamu gücünün kullanıldığı anda kaynağını anayasa veya kanunlardan alan bir yetkisi olup olmadığının irdelenmesidir. Böyle bir yetkinin olmaması işlemi yetki unsuru bakımından hukuka aykırı hale getirir. İdare hukukunda yetki unsurunda en fazla karşılaşılan sakatlık olan yetki tecavüzü; İdare adına karar alma yetkisi bulunan bir makam, kurum ya da kişinin, kendi yetki alanını aşarak, başka bir idari makamın yetkisi kapsamındaki bir işlemi tesis etmesi durumunda oluşmaktadır. Yetki unsuru analiz edildiğinde karşımıza; kişi bakımından, yer bakımından, konu ve zaman bakımından idari işlemin yetkili bir süje tarafından yerine getirildiğinin de araştırılması gerekmektedir.
Devlet Memurlarındaki Durum
Kamu Görevlileri Disiplin Hukukunda fiili işledikten sonra görev yeri değişen kamu görevlisine uygulanacak disiplin işlemlerinde yetki problemine genel kural olarak idare hukukuna özgü yetki kurallarıyla çözüm getirmek şeklindedir. Ancak, bu genel kural Danıştay İçtihatlarıyla ortaya konmuş, fakat kanuni bir dayanağı bulunmamaktadır. Bu durum, İdare Hukukunun bir içtihat hukuku olması özelliğini yansıtan en çarpıcı örneklerden biridir.
Bütün Kamu görevlileri için GENEL KANUN mahiyetinde bir düzenleme olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda; disiplinsizlik fiili işlendikten sonra başka bir kadro görev yerine atananlar ya da disiplin amiri değişenler hakkında disiplin soruşturmasının açılması, sonuçlandırılması ve disiplin cezası verilmesi hususunda hangi disiplin amirleri veya disiplin kurullarının yetkili ve sorumlu olacağı hususunda mevzuatta bir açıklık bulunmamaktadır. 657 Sayılı Kanunun 126.maddesi 1.fıkrasında disiplin cezalandırma yetkisi sadece genel kapsamı belirleyen şu ifadelerle düzenlenmiştir:
“Madde 126 – (Değişik birinci fıkra: 29/11/1984 – KHK-243/27 md.) Uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezaları disiplin amirleri tarafından; kademe ilerlemesinin durdurulması cezası, memurun bağlı olduğu kurumdaki disiplin kurulunun kararı alındıktan sonra, atamaya yetkili amirler il disiplin kurullarının kararlarına dayanan hallerde Valiler tarafından verilir.”
Bu belirsizlik, yani, görev yeri değişikliği söz konusu olduğunda acaba disiplin cezası, memurun önceki çalıştığı yerdeki disiplin amiri tarafından mı?, yoksa yeni atandığı yerdeki disiplin amiri veya disiplin kurulu tarafından mı verileceği? meselesi; Danıştay tarafından mevzuatta aksine bir hüküm yoksa “Disiplin Cezasının Verileceği Tarihteki Disiplin Amiri veya Kurulu Disiplin Cezası Vermeye Yetkilidir.” şeklinde çözülmüştür.
Nitekim Danıştay 12.Dairesinin 26.11.2013 tarih ve 2012/8023, K. 2013/8802 sayılı “Mevzuatta aksine bir hüküm bulunmadığı sürece, disiplin cezasının verildiği tarihteki disiplin amiri veya disiplin kurulu disiplin cezası vermeye yetkili disiplin amiri veya disiplin kurulu olup, olayda dava konusu işleme dayanak olan Milli Eğitim Bakanlığı Disiplin Amirleri Yönetmeliğinde aksi yönde bir hüküm bulunmadığından, kınama cezasının verildiği tarihte davacının görev yaptığı yerdeki disiplin amiri tarafından işlem tesis edilmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır” şeklindeki emsal kararında belirtildiği gibi disiplin cezasının memurun cezanın verileceği tarihteki disiplin amiri veya disiplin kurulu tarafından verilmesi icap eder.
Genel Kolluk Personeline Özgü Durum
Genel kolluk disiplin hukukunda ise söz konusu meselenin çözümü için kanun koyucu tarafından getirilen hukuk normu; 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanununun 12.maddesinde yer alan “Davaya bakmak yetkisi, suçun işlendiği yer mahkemesine aittir” hükmündeki ceza yargılamasındaki genel yetkiden esinlenerek getirilen disiplinsizlik fiilinin işlendiği suç yeri esaslı yetki kuralı kabul edilmiştir. Bu kural, disiplinsizlik fiili hangi kurumun düzenini bozmuş ise orada cezalandırılmalıdır düşüncesinden kaynaklanmıştır.
Söz konusu hüküm, 7068 Sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabul Edilmesine Dair Kanunun 26.madde 1.fıkrasında şu şekilde düzenlenmiştir:
“Disiplin amirlerinin ve kurullarının belirlenmesi ve çalışmasına dair esaslar
MADDE 26- (1) (Değişik:18/10/2018-7148/42 md.) Disiplin soruşturmasının açılmasında ve disiplin amiri veya disiplin kurulunun saptanmasında disiplinsizlik yaptığı iddia edilen personelin fiili işlediği tarihte çalıştığı yer esas alınır. (…)”
Bu hükümle birlikte, disiplinsizlik fiilini işledikten sonra görev yeri değişen diğer kamu görevlileri için İDARE HUKUKUNA ÖZGÜ YETKİ KURALLARI geçerliyken, genel kolluk görevlileri açısından ceza muhakemesi hukukundaki SUÇ YERİ BAZLI YETKİ KURALLARININ geçerli hale geldiği görülmektedir. Bu aslında “İdarenin Bütünlüğü” ilkesiyle bağdaşmayacak sakıncalı bir durum oluşturmaktadır.
Eski Düzenleme
Aslında söz konusu fıkra daha önce Danıştay uygulamalarına uygun iken 2018 yılında 7148 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle beraber yukarıdaki şekle dönüşmüştür. Fıkranın bu değişiklikten önceki hali ise şöyle idi: “MADDE 26- (1) Karar vermeye yetkili disiplin amirinin veya disiplin kurulunun tespit ve tayininde, disiplinsizlik yaptığı iddia edilen personelin son görev ve sıfatı esas alınır.”
Fıkranın değişiklikten önceki hükmünde, ifade bozukluğu görülmekte ise de (kolluk personelinin lehine olarak), disiplin amiri veya disiplin kurulunun; personelin yeni atandığı görev yerindeki görev ve sıfatına göre tespit ve tayin edileceği, yani yeni disiplin amirinin yetkili olacağı esasa bağlanmış olması sebebiyle disiplin hukukunun özüne daha uygun bir hüküm olarak kabul görmekteydi.
Hükmün Anlamı
Bununla birlikte, halen yürürlükteki hükme baktığımızda; ilk olarak Kanun koyucunun aslında idare hukukunun genel ilkelerini ve idari işlem teorisindeki YETKİ UNSURUNU ihlal etmekten bilinçli olarak kaçınarak, disiplinsizlik yaptığı iddia edilen kolluk personelinin başka bir kadro görev yerine tayin edilmesi durumunda, disiplinsizlik fiilinin meydana geldiği eski görev yerindeki disiplin amiri ya da disiplin kurulu tarafından sadece disiplin soruşturma açılması emrinin verilebileceği ve soruşturma heyetince disiplin soruşturması başlanabileceği ve buradaki disiplin amiri veya disiplin kurulunun bu disiplin soruşturmasını yürütmekle yetkili ve görevli olacağını hükme bağladığını maddenin açık lafzından anlıyoruz. Zaten İşin doğası gereği, kolluk personelinin eski kadro görev yerinde işlemiş olduğu bir disiplinsizliği, yeni disiplin amirinin bilmesi ve bunun hakkında soruşturma açması beklenemeyecektir.
Uygulamadaki Sorunlar
Buna rağmen, son zamanlarda idarenin bu hükme dayanarak kolluk personeli aleyhine verdiği kararlarda, disiplinsizlik failinin; disiplin soruşturmasının önemli bir bölümüne katılamaması, soruşturma dosyasının bir örneğini elde edememesi, hakkındaki suçlamalara ve aleyhindeki delillerin neler olduğuna tam olarak vakıf olamaması, kendi lehine olan delillerin toplanmasını talep edememesi ve tanık ifadelerinin alınamaması; disiplin kurulu karar oturumunda; yüz yüze soruşturma ve sözlü savunma imkânının elinden alınması gibi disiplin soruşturmasının tarafsızlığının zedeleyen, savunma hakkının etkili kullanılmasını engelleyen ve ceza tayininde ölçüsüz ve adaletsiz bir takdir hakkının kullanılması sonucunu doğuran disiplin hukukunun ruhuna aykırı vahim hukuka aykırılıklar görülmektedir.
Disiplin Soruşturması Kavramı
Bilindiği üzere disiplin soruşturması; disiplin amirini veya disiplin kurulunu disiplin cezalandırma yetkisini kullanmak veya kullanmamak kararına sevketmek amacıyla yapılan idare hukuku anlamında hazırlayıcı işlem türüdür. Nitekim 7068 Sayılı Kanunun tanımlar başlıklı 3.madde 1. Fıkra (ğ) bendinde Disiplin Soruşturması şu şekilde tanımlanmıştır: “Disiplin soruşturması: Disiplinsizlik yaptığı iddia edilen personel hakkında karar vermek amacıyla disiplin amirleri veya kurulları tarafından yapılan veya yaptırılan araştırma ve incelemeyi ifade eder” Disiplin soruşturması tanımlamasında kanun koyucu bilinçli olarak disiplin cezası verme işlemini hariç tutmaktadır.
Disiplin Cezalandırma Yetkisi
Disiplin Cezalandırma Yetkisi ise münhasıran Disiplin Amirleri veya Disiplin Kurulları tarafından kullanılmaktadır. Disiplin Amirleri/ Disiplin Kurulları esasen hazırlanmış, tekemmül etmiş bir disiplin soruşturma dosyası üzerinden CEZA TAYİNİNE, CEZAYA YER OLMADIĞINA ya da YETKİSİZLİĞE karar vermek suretiyle bir muhakeme yürütmektedir. Dolayısıyla disiplin soruşturma işlemini ve disiplin cezalandırma işlemini birincisi ikincisine dayanak olmak üzere İKİ AYRI İŞLEM olarak görmek gerekmektedir. Birincisinin hukuka aykırı olması ikinci işlemi de sakatlar mahiyettedir.
Ancak, yürürlükteki bu hükümden aşırı zorlama bir yorumla; hali hazırda başka bir birlik, birim veya karargâhta görevli olan disiplinsizlik failinin önceki görev yerinde işlemiş olduğu disiplinsizlik sebebiyle, önceki disiplin amirleri ve disiplin kurullarının disiplin cezalandırma yetkisine de sahip oldukları şeklinde bir sonuca varmak ve buna göre disiplin cezası vermek İdare Hukukunun genel ilkeleri ile bağdaşmayacaktır.
İdari işlemin unsurlarından biri olan YETKİ; idari işlemin, işlemi yapmaya yetkili kişi veya makam tarafından yapılmasını gerekli kılmaktadır. Disiplin amirlerinin fiilen emri altında bulunmayan ve kendisiyle sicil bağlantısı bulunmayan ya da disiplin kurullarının yetki sahasında bulunmayan bir kolluk personeli hakkında disiplin cezalandırma yetkisini kullanması kişi, yer ve zaman bakımından yetki tecavüzü sonucunu doğuracaktır.
Çözüm Önerisi
Bu bakımdan yürürlükteki hükmün ilk cümlesi olan “Disiplin soruşturmasının açılmasında ve disiplin amiri veya disiplin kurulunun saptanmasında disiplinsizlik yaptığı iddia edilen personelin fiili işlediği tarihte çalıştığı yer esas alınır.” ibaresinin isabetli ancak yanlış anlaşılmaya ve yorumlamaya sebep olacak tarzda eksik ifade edildiği düşüncesindeyiz.
Kanun koyucunun, belki bu cümleden sonra “disiplinsizlik fiilini işledikten sonra kolluk personelinin görev yerinin değişmesi halinde, önceki görev yerinde başlatılan disiplin soruşturma işlemleri tamamlanarak, cezalandırma yetkisinin kullanılması amacıyla, soruşturma heyetinin kanaatini de içeren soruşturma raporu ve dosya muhteviyatı yeni disiplin amirine/kuruluna gönderilir” şeklinde bir ekleme yapmak suretiyle sorunun tamamen çözümüne katkı sağlayabileceğini düşünüyoruz.
Bir başka çözüm tarzı olarak ta, 7068 Sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabul Edilmesine Dair Kanunun 13.madde 5.fıkrasında yer alan “Disiplin soruşturması yapma ve disiplin cezası verme görev ve yetkisi üst disiplin amirleri tarafından da kullanılabilir.” hükmünün işletilerek, soruşturma dosyası ve raporunun; personelin hali hazır veya önceki birlik, karargâh veya birim bakımından ortak bir üst disiplin amirine gönderilmesi olabileceğini düşünmekteyiz. Ancak bu kuralın sadece disiplin amirlerince cezalandırılabilecek disiplinsizlik fiilleri bakımından geçerli olabileceğini, disiplin kurullarının yetki alanına giren disiplinsizliklerde ortak üst disiplin kuruluna gönderme gibi bir uygulamanın mümkün olamayacağını hatırlatmakta fayda görüyoruz.
Sitemiz Ziyaretçilerine Duyurulur !!!
Sitemizde yayımlanan yazı ve makaleler, yazarın konu hakkındaki kendi görüşlerini ihtiva etmekte olup, bu yazı ve makalelere daynarak site ziyaretçileri tarafından yapılabilecek hukuki işlemlerden dolayı yazar ve web sitemiz hukuki ve cezai olarak sorumlu tutulamaz. Hukuk bir bütünlük arz etmekte olup, web sitemizde sadece bir yönüyle dar kapsamlı olarak ele alınan bir konu hakkında, başka bir mevzuatın farklı bir sonuç doğurması mümkün olabilir. Bu yüzden hukuki iş ve işlemlerinizi yapmadan önce konunun uzmanı hukukçulara danışmanızı öneririz.
Sitemizde yayımlanan yazı ve makalelerin tüm hakları Av.Muhittin Yoran’a aittir. Bu yazı ve makaleler 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanunu (FSEK) gereğince eser mahiyetinde olup, tamamının veya bir kısmının kopyalanması, alıntı ve atıf yapılmaksızın basılı ve internet ortamında yayımlanması ancak yazılı iznimize tabidir. Bu yazı ve makaleler, FSEK kapsamında korunması için, tespit ve delil oluşturmak amacı ile 5070 sayılı Elektronik İmza Kanunu gereğince zaman damgası ile işaretlenmiştir.
Ancak sitemizdeki yazı ve makalelerin ilgili bölümleri avukat meslektaşlarımız tarafından dilekçelerinde, iddia ve savunmalarında serbestçe kullanılabilir.